• 拜登操办美非峰会,口惠而实难至

  • 张全

        12月13日至15日,拜登政府将在华盛顿举办美国—非洲领导人会议。这是继2014年8月奥巴马政府举办首次美非峰会之后,时隔8年美国再次举办这一峰会。
        分析认为,尽管美国对非洲“放下身段”,但如果在对非合作中缺乏实质投入,且怀揣政治私利,那么峰会很可能开成一次止步于“合影留念”、令人失望的会议。

    重拾调门,政策纠偏

        美方早在今年7月就释放了美非峰会即将召开的消息,并列出一系列目标。按照拜登此前的说法,峰会将讨论经济发展、和平与安全、新冠疫情、粮食安全、气候变化等各国面临的紧迫挑战,展现美国对非洲的持久承诺,凸显美非关系的重要性,并就共同关心的全球性议题加强合作。
        美国媒体援引官方人士说法称,来自49个国家和非盟的所有50个受邀代表团“已确认参加”。路透社透露,一些国家并未派出最高级别领导人参加,例如南苏丹计划派外长出席。美媒称,此次有5个非洲国家未获邀请,原因在于:布基纳法索等四国被非盟暂停成员国资格,厄立特里亚则尚未与美国建交。
        分析人士认为,峰会在多重背景下举行,既被视作拜登政府对特朗普时期对非政策的“纠偏”,也是美国在8月提出“撒哈拉以南非洲战略”后的一次外交部署,凸显美国在大国竞争、俄乌冲突背景下对非洲大陆的看重。
        浙江师范大学非洲研究院院长刘鸿武指出,从历史上看,美非不乏“关系紧密期”,尤其是上世纪六七十年代的冷战时期,作为全球霸主之一的美国重视对非战略,在非洲拥有广泛影响力。但最近二三十年,非洲在美国战略棋局中的地位逐渐下降,特别是上世纪90年代美国对非外交过于突出“政治变革”要求,而忽略非洲的重要性和自身发展愿望。
        2009年,随着首位非洲裔美国总统奥巴马上台,非洲期待他能在对非外交上“有所变革”,但他的第一任期并未给非洲注入暖意,英国媒体在评价奥巴马外访时写道,“整整4年,他只在撒哈拉以南非洲待了20个小时”。
        刘鸿武说,直到奥巴马的第二任期,为了平衡中国快速上升的对非影响力,他才不得不做出姿态,出访非洲国家并在华盛顿召开首届美非峰会。“当时打出的旗号是推广美国和非洲的共同价值观。换言之,这是美非之间的一场民主峰会——把所谓‘专制国家’、对华合作紧密的非洲国家统统排除在外。那届峰会并未取得太多成效。”
        而到了特朗普时代,美国对非外交被进一步边缘化。特朗普虽制定了着眼大国竞争的“新非洲战略”,但在执行层面大打折扣。他本人更成为冷战后唯一没正式出访非洲的总统,其对非洲国家“粪坑”的谩骂也被西方舆论形容为“外交灾难”。如何收拾残局,成为继任者拜登的重要任务之一。
        “拜登上台后,重新调整对非外交,回归到奥巴马时期的一些政策主张和做法。”刘鸿武说,民主党此举不外乎几点考虑:第一,为2024年大选巩固非洲裔选民基本盘。第二,民主党内部不少非洲裔官员和政要想推动对非合作。第三,重拾奥巴马时期的“调门”,平衡中国在这一地区日益增强的影响力。
        中国社科院西亚非洲研究所研究员贺文萍指出,在大国竞争和俄乌冲突的双重背景下,拜登政府希望以价值观外交搞“小圈子”,拉拢别国对美国的竞争对手实施围堵和群攻。东盟国家、太平洋岛国、美洲国家、非洲国家都是华盛顿想极力争取的中间地带,这些国家对乌克兰冲突秉持中立立场,对华有良好合作基础。美国今年已对前三者进行“集中公关”,现在要把对非外交这块拼图补齐。
    放下身段,由虚转实

        外界注意到,这也是美国8月发表“撒哈拉以南非洲战略”后举行的一次峰会。刘鸿武认为,与以往的非洲政策相比,新战略实无本质区别,仍是推销美国所标榜的“民主”等价值观,不过当下形势较以往发生显著变化。
        具体而言,非洲眼下面临新冠疫情的严重冲击,经济形势不利,失业率等问题也比较突出。与此同时,非洲不愿被排除在区域一体化进程之外,近年来启动了非洲自贸区。在此情形下,美国过去“喊口号”式的说教越来越不管用,也无法满足非洲推动发展进程的诉求,因此美国必须在反恐、自贸谈判等领域采取更有力的行动。总而言之,美国的对非政策,变化的是更注重在具体领域给予非洲有限的恩惠和扶持,不变的是对华竞争的根本目标。
        贺文萍说,与前任们相比,拜登的对非战略有几个特点。
        一是“放下身段”,无论是美国国务卿布林肯近年来“三顾非洲”,还是美国非洲之角问题特使访问埃及和埃塞俄比亚,都高度强调非洲的重要性——美方称赞非洲年轻人口的规模、市场活力和发展潜力,以及在联合国和多边机构中的代表性等等,希望通过放低姿态来拉近对非关系。
        二是围绕“四大支柱”制定了诸多计划,并更借重盟友的力量。例如,拜登在七国集团峰会上提出“重建更美好世界”计划和“全球基础设施和投资伙伴关系”计划,其中的“样板工程”多位于非洲,如安哥拉的太阳能项目、塞内加尔的疫苗生产设施等。
        具体到此次峰会,美国也希望聚焦一些现实问题,来呼应和支撑对非战略。
        根据日程安排,第一天的会议将举办青年领袖论坛、《非洲增长与机会法案》部长级会议。第二天的议程则是堪称重头戏的美非商业论坛,外媒预计拜登将宣布几项标志性倡议。第三天将以政府会议和讨论为特色,重点讨论人权、和平、可持续发展、粮食安全等问题。
        分析人士认为,在政治领域,拜登将重申对非洲的重视,推动美非关系重回正轨。贺文萍注意到,美国媒体透露拜登将在峰会期间支持非盟加入二十国集团,这显然意在博取非洲的好感。“事实上中国等其他国家早就表示过支持态度。”
        另有分析指出,预计峰会期间拜登政府为照顾非洲国家的感受,不太会直接点名中国或迫使非洲国家选边站队,但美方仍可能炒作“经济胁迫”“债务陷阱”等议题,继续明里暗里剑指中国。
        在经济领域,被称作美非贸易基石的《非洲增长与机会法案》难以跟上形势变化,出口已降至接近2000年的水平。有分析认为,若想让这一3年后到期的法案拥有更令人兴奋的未来,应考虑将服务业纳入其中。
        贺文萍指出,美国在经济领域首先会继续推销基建计划,但当务之急在于吸引私营企业参与,因此借峰会的各种论坛“搭台动员”。其次,在美非贸易不振的情况下,美国可能“转战”投资领域,例如在奥巴马时期“电力非洲倡议”基础上拓展对非合作。最后,民主党对气候问题重视的传统,也会促使拜登在生态保护、能源转型等方面寻找与非洲利益的契合点。
        在意识形态领域,美西方国家都把目光投向庞大的非洲青年群体。峰会期间的青年领袖论坛可视作美国强化思想观念输出的窗口,以争取非洲的下一代,培养他们对美国的好感。
    动静不小,质疑声大

        拜登操办美非峰会可谓动静不小。然而,舆论对峰会的质疑声也不小。
        南非智库南非全球对话研究所在峰会前发布报告,称美国抹黑中非关系,大秀对非合作姿态,却又不愿拿出真金白银,其核心诉求是让非洲国家在大国竞争的层面上选边站队,遏制中俄在非影响力。非洲坚持独立自主的外交政策,美方对非的打压外交不会成功。
        约堡大学非中研究中心主任孟大为表示,美方发起美非峰会有作秀嫌疑,连续两届会议地点均设在美国,美国领导人从来不来非洲,这不符合互相尊重、平等对待的伙伴精神。美媒注意到,拜登未安排与任何一位非洲领导人举行双边会议,可能让不远万里前来的非洲领导人认为“美国并不像中国那样关心他们的国家”。
        刘鸿武认为,美国以大国竞争为目的拉拢非洲,可能对中非合作带来一定干扰。因为非洲国家普遍国小民穷,在军事安全领域、经济援助方面对美依赖度较高。它们难免会在对外交往中顾及美国的影响力。但与此同时,非洲国家也会权衡利弊。它们深知,美国在贸易投资等攸关民生的领域无法给予实实在在的帮助。
        刘鸿武说,非洲对华合作意愿十分强烈,去年中非双边贸易总额突破2500亿美元大关,创下2014年以来的新高。“因此美国对中非合作影响是有限的。中国最有力的回应,就是进一步推动对非合作成果落地,把中非合作的蛋糕做大做好。”
        刘鸿武指出,非洲应当是国际合作的大舞台,而不是大国博弈的竞技场。中方乐见包括美国在内的西方国家加大对非投入,推动地区稳定发展,但一来,美国不应当以诋毁中国、对华博弈为出发点;二来,美国应当言必信、行必果,对非洲有实质性的投入,即使在这一点上受到财政制约;三来,美国应尊重非洲国家主权,倾听非洲声音,而不是像此次峰会那样,受邀国因所谓“民主成色不足”在美国国内引起争议。如果美国做不到这些,峰会可能难以避免再次让非洲失望的结局。(据《解放日报》)

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